藥品采購，壟斷搞不下去了！

當事人：上海醫(yī)健衛(wèi)生事務(wù)服務(wù)中心、上海市醫(yī)藥衛(wèi)生發(fā)展基金會

辦案機關(guān)：上海市工商局

中止調(diào)查時間：2018年1月22日

辦案結(jié)果：對當事人作出中止調(diào)查決定。當事人履行承諾情況接受社會監(jiān)督。

2016年2月，上海市醫(yī)藥衛(wèi)生發(fā)展基金會（以下簡稱基金會）發(fā)起上海市部分醫(yī)療機構(gòu)組建了上海公立醫(yī)療機構(gòu)藥品集團采購聯(lián)盟（以下簡稱上海GPO），并形成組織架構(gòu)，制定藥品采購規(guī)則。上海GPO委托上海醫(yī)健衛(wèi)生事務(wù)服務(wù)中心（以下簡稱醫(yī)健中心）提供第三方采購事務(wù)和技術(shù)支持服務(wù)。

上海GPO以公立醫(yī)療機構(gòu)在上海陽光醫(yī)藥采購網(wǎng)（以下簡稱陽光平臺）上可正常采購的藥品為采購范圍，含集中采購招標中標藥品、掛網(wǎng)采購藥品和自費藥，已開展醫(yī)保帶量采購的藥品、談判采購的藥品及定點生產(chǎn)藥品除外。上海GPO要求已入圍陽光平臺的參選企業(yè)再次申報藥品結(jié)算價、預計供應(yīng)鏈服務(wù)成本分擔比例、市場占有率等材料，并進行專家遴選等程序，最終決定上海GPO藥品采購目錄。對于未入選上海GPO藥品采購目錄的企業(yè)，所有會員醫(yī)院拒絕與之交易。

經(jīng)國家工商總局授權(quán)，上海市工商局于2017年5月8日對上海GPO相關(guān)經(jīng)營者醫(yī)健中心和基金會涉嫌壟斷行為立案調(diào)查。

本案調(diào)查過程中，當事人承認其聯(lián)合抵制交易的事實，認識到其行為對競爭產(chǎn)生了不當影響，積極配合調(diào)查，對存在的問題認識較為深刻。2017年12月5日，當事人按照相關(guān)法律規(guī)定，向上海市工商局提交了《關(guān)于申請中止調(diào)查的報告》，承諾完善采購聯(lián)盟工作規(guī)則，制定體現(xiàn)聯(lián)合采購公益性的整改方案，明確整改實施步驟，并于2018年4月30日前履行上述承諾。

上海市工商局認為，鑒于當事人是對醫(yī)改的初步探索，試點階段未對市場造成嚴重影響，且向執(zhí)法機關(guān)提交了包括明確的整改措施、實施步驟、落實時間表等內(nèi)容的《申請中止調(diào)查報告》，已達到了反壟斷執(zhí)法的目的，依據(jù)《反壟斷法》第四十五條及《工商行政管理機關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》第十七條、第十八條、第十九條的規(guī)定，上海市工商局于2018年1月22日制發(fā)了《中止調(diào)查決定書》，決定對其中止調(diào)查，并監(jiān)督其整改。

體會：以遵守競爭政策的思維實現(xiàn)改革目標

我國醫(yī)改步入“深水區(qū)”，依然面臨很多難題有待破解，某些新生事物出現(xiàn)監(jiān)管的空白，極大地挑戰(zhàn)政府及相關(guān)部門的監(jiān)管能力。醫(yī)藥購銷領(lǐng)域是反壟斷執(zhí)法部門重點關(guān)注的領(lǐng)域。醫(yī)療機構(gòu)在集中采購藥品時需符合公平競爭的要求，醫(yī)藥購銷改革也需相關(guān)部門打出“組合拳”。

藥品集中采購需符合公平競爭的要求

將醫(yī)院的需求通過藥品集中采購組織（GPO）集中采購，是一些國家和地區(qū)醫(yī)療機構(gòu)進行藥品采購的常用方法。

GPO在我國尚屬新生事物，目前僅有上海、深圳試點實施。從試點情況來看，兩地的改革模式均被反壟斷執(zhí)法部門責令整改。無論是深圳GPO涉及的行政壟斷行為還是上海GPO涉及的壟斷協(xié)議行為，兩地藥品集中采購模式為何都違反了《反壟斷法》？究其原因，是其沒有在藥品集中采購中充分考慮公平競爭的要求。

在查辦上海GPO案件時，我們發(fā)現(xiàn)當事人對上海GPO模式的制度設(shè)計相對完備，充分考慮到財政、稅務(wù)等問題，尤其熟知醫(yī)藥行業(yè)法律法規(guī)、相關(guān)政策及醫(yī)改動向，但是對競爭政策知之甚少。對此，我們認為，醫(yī)療機構(gòu)進行藥品集中采購時，不僅需要遵守行業(yè)專門法律、法規(guī)以及規(guī)章的要求，還應(yīng)以遵循競爭政策的思維去實現(xiàn)改革。依據(jù)《反壟斷法》進行合規(guī)建設(shè)、落實公平競爭審查制度，應(yīng)是醫(yī)療機構(gòu)進行藥品集中采購等醫(yī)藥購銷改革的“必修課”。

醫(yī)藥購銷領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法仍需發(fā)力

近年來，醫(yī)藥行業(yè)逐漸成為我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)注重點，尤其是2016年以來，發(fā)改委與工商和市場監(jiān)管系統(tǒng)在醫(yī)藥行業(yè)掀起了更為猛烈的反壟斷“風暴”。

醫(yī)藥行業(yè)行政壟斷、壟斷協(xié)議及濫用市場支配地位案件不斷出現(xiàn)。2015年安徽省蚌埠市衛(wèi)計委在藥品集中招標采購中涉嫌濫用行政權(quán)力限制競爭被查處，成為醫(yī)藥行業(yè)行政壟斷第一案。之后，廣東省深圳市、四川省江安縣、新疆維吾爾自治區(qū)塔城市等多地涉及衛(wèi)計委的行政壟斷案相繼被查處。

除行政壟斷外，原料藥公司濫用市場支配地位及壟斷協(xié)議案也一直是反壟斷執(zhí)法部門關(guān)注的重點。在2015年原料藥行業(yè)反壟斷第一案中，重慶青陽藥業(yè)因濫用市場支配地位拒絕交易被罰款43.9萬元，拉開了原料藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法的序幕。隨后，武漢新興精英醫(yī)藥有限公司因壟斷水楊酸甲酯原料藥被罰款220萬元，等等。

綜觀醫(yī)藥行業(yè)的壟斷案件，涉案產(chǎn)品從藥物到醫(yī)療器械，違法行為涵蓋了行政壟斷、濫用市場支配地位、壟斷協(xié)議3種壟斷行為，在一定程度上反映出我國醫(yī)藥行業(yè)壟斷行為高發(fā)、壟斷形式多樣的特點。同時這也表明，醫(yī)藥行業(yè)壟斷行為已被我國反壟斷執(zhí)法部門列為執(zhí)法重點，宣告我國醫(yī)藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法工作正在全面提速。

醫(yī)藥購銷改革需打出“組合拳”

在本案查辦期間，公立醫(yī)院藥品加成取消、“兩票制”推行、藥房托管試水，各地都在探索新的藥品采購模式。從目前看，有些醫(yī)療機構(gòu)的藥品采購模式可能面臨新的反壟斷風險。2017年8月，廣東省發(fā)改委對《藥房托管行為反壟斷執(zhí)法指南》征求意見，明確指出了公立醫(yī)院、醫(yī)藥企業(yè)在藥房托管中可能面臨的壟斷行為。同樣，在“兩票制”下的醫(yī)藥企業(yè)或許面臨三重反壟斷風險，如生產(chǎn)商固定價格加大縱向壟斷風險、經(jīng)銷商價格合謀加大橫向壟斷風險、原料藥不正當高價加大濫用支配地位風險等。

《反壟斷法》是競爭法律和政策的核心內(nèi)容，其目標是通過保護和促進市場競爭，確保競爭機制在相關(guān)市場發(fā)揮作用，從而提高生產(chǎn)效率和資源配置效率，增加消費者福利。改革意味著“破”和“變”，是一個不斷試錯的過程，但這并不意味著地方政府以及經(jīng)營者可以借改革之名忽視市場公平競爭的要求。因此，不論是政府還是經(jīng)營者都應(yīng)當以遵守競爭政策的思維去實現(xiàn)改革目標。